流金----衡阳土地流转在行动
2012-06-04 05:55:08 作者：武孝军 邹建平 来源：衡阳日报 浏览次数：0 网友评论 0 条
湖南省衡阳市关于农村土地承包经营权流转的调查与建议
发表日期：2010年6月20日 出处：中国农经信息网
作者：民建湖南省衡阳市委副主委 市政协常委 唐春生
当前，我市农村土地流转问题已成为深化农村改革的一个焦点。如何有序推进农村土地流转，保障农民合法权益，实现土地集约化、规模化经营，大力发展现代农业，加快新农村建设，实现农业增效、农民增收，成为我们面临的一个重大课题。今年3月份以来，民建衡阳市委、衡阳市农学会与相关涉农单位组成联合调查组，在市科协的大力支持下，对我市农村土地承包经营权流转问题进行了调研 。
一、我市农村土地承包经营权流转现状及主要特点
截止2009年年底，我市耕地流转面积144.377万亩，占耕地总面积的27.75%，涉及38万余农户，占全市总农户数的26.52%，土地流转显现出以下特点 ：
1、主体多元化。近年来，随着现代农业与土地流转的相互促进，催生了一批高效产业，也激活了农村土地流转市场。一大批产业化龙头企业、农民专业合作组织、农业生产专业大户、科技推广人员、城市再就业人员甚至外资企业等进入农业生产领域，成为推动土地流转的重要力量，土地流转主体出现了多元化。据统计，我市共有各类农民专业合作组织496个，累计成员20.87万人。如湖南安邦农业科技公司在衡阳县台源镇租赁耕地2200亩，股份制合作850亩，涉及7个村、55个组、575户、2016人，流转土地主要用于种植优质稻。该公司专业特点突出，主导产业明确，成为我市农业产业化龙头企业参与土地流转的示范典型。
2、形式多样化。目前，我市农村土地流转方式有转包、转让、互换、租赁经营和股份制合作等形式，其中以转包、转让、租赁形式为主，多样化趋势较为明显。据统计，全市共转包、转让、互换、租赁经营、耕地入股面积分别为64.53万亩、14.58万亩、8.807万亩、42.45万亩、9.53万亩，分别占总流转面积44.70%、10.10%、6.10%、29.40%、6.60%；其他形式流转的耕地面积4.48万亩，占总流转面积3.10%。
3、范围不断拓宽。流转内容从单一的耕地转向林地；流转区域从经济发达地区向欠发达地区推进；流转期限从半年、一年向三年、五年甚至更长期限转变；流转用途从单一粮食生产向多种高效经济作物发展。我市流转土地主要从事优质稻、蔬菜、水果、烟叶等生产。珠晖区葡萄产业协会会长周先碧及珠晖区农业局技术干部何浩带领酃湖乡光明村、凌塘村具有种植葡萄经验的大户在茶山坳镇金甲岭村、大昌村、古城村、樟木村，与当地农民签订了682亩稻田15年的租赁合同，用于种植大粒鲜食葡萄，带动了当地产业的发展。南岳区树木园与南岳镇樟树桥村农民签订了250亩土地15年的租赁合同，用于集中种植花卉苗木和蔬菜；祁东县金桥镇2009年共流转土地面积9630亩，将重点放在烤烟、席草、蔬菜和水果基地等高效、支柱产业上。
4、规模逐年扩大。近年来，随着农村劳动力向二、三产业大幅度转移，农村土地流转的规模也越来越大。据农业部门统计，2009年全市20亩以上的种粮大户达24000户，比上年增加4800户。其中50-100亩的种粮大户6820户；101-200亩的种粮大户781户；201-500亩的种粮大户272户；501-1000亩的种粮大户26户；1001-2000亩的种粮大户5户；2000亩以上的种粮大户4户。在土地流转中，不少经营主体的规模都在几十亩以上，有的多达几百亩、上千亩。如衡东生态农业开发有限公司，今年成功地流转了荣桓镇新屋、南湾、桐塘等6个村52%的土地种植双季稻和油菜，共计2246亩，流转期限为10年。
5、行为日益规范。我市土地流转都在农民自主自愿情况下完成，行为也日益规范。流转合同形式也由以前的口头协议向签订书面合同转变。2009年，全市签订了土地流转合同19.48万份，有的还经乡镇经管站进行了流转合同鉴证。全市土地流转运营机制日益规范，经营服务功能不断提高。
6、效益不断提高。农村土地流转又一次让农民得到了实惠。近年来，我市农民通过土地流转人均增收2000元以上，农村劳动力转移60多万人。一是注重打造精品，品牌效益日益彰显。衡东县黄贡椒种植专业合作社的黄贡椒、祁东新丰果业培育的中秋酥脆枣等知名度越来越高。全市参与土地流转等合作组织共拥有注册商标17个，无公害农产品认证17个。二是示范作用日益彰显，辐射带动效果提升。衡南县泉湖农技农机专业合作社2008年租赁经营稻田4862亩，实现总产值48.9万元，获纯利19.98万元。该社全程机械化作业不仅使大部分劳动力从土地中解放出来，而且辐射带动了鸡笼、谭子山、茅市、三塘等乡镇278个行政村14.5万亩稻田实行机械化作业。三是充分发挥技术优势，促进了农业科技成果转变为生产力。如在优良品种引进、技术培训、病虫害防治方面，农民专业合作组织做了大量的工作，推广了实用农业科学技术，优化了农田生态环境，提高了土地产出率和农产品质量安全水平，提升了农民自身素质，增加了农民收入，促进了农业向优质、高产、高效方向发展。
二、制约农村土地承包经营权流转的主要障碍
近年来，我市农村土地流转发展势头良好，但整体水平较低，土地集约化、专业化、规范化程度以及土地产出的效益有待提高，还存在一些不容忽视的问题。
1、考虑农民意愿不充分。有的地方基层干部只是热衷于从自身的政绩或其他利益出发，制定各种土地流转方案，甚至不顾条件盲目对土地流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转土地。
2、土地承包权属不清。一些地方土地承包经营权不明晰，确权登记颁证等基础工作没有夯实，权证没有发放到位。
3、依法流转意识不强。一是流转合同不规范。很多地方土地流转以口头合同为主，随意性较大，有的即使签订了书面合同，但权利义务规定不明确，一旦发生纠纷，矛盾难以调解；二是流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。个别地方土地流转后，因受让方经营不善，无法偿付农民土地租金，导致农民上访。三是违法改变土地农业用途。有的地方将流转的耕地用于种树或挖鱼塘；一些地方借土地流转之名，囤积土地，将流转的耕地非农化或搞非农开发。因而，在土地流转中出现流转面积递增、种粮面积递减的现象。
4、政府引导服务不力。一是土地流转网络平台未建立健全，中介服务机构少。供需双方的信息不能及时沟通，交易不能及时实现。二是缺乏有效的土地评估机制。农村土地评估缺乏科学依据，有的地方土地流转竞相压低租金，损害农民利益；有的出租方漫天要价，阻碍土地流转。三是土地承包政策与农村实际不相符。“增人不增地、减人不减地”政策本意是好的，但这一政策与农村的实际有些不符。经过多年的人口变动，农户人口与承包土地数量已很不平衡，群众要求调整土地的诉求越来越强烈，由此引发的矛盾也呈上升趋势。
5、政策法律不配套。一是政策法律的缺乏。目前，由于土地承包经营权流转尚无专门的法律法规，农民的权益维护、经营权流转的期限、耕地抛荒整治等问题都还无法可依。土地流转经营业主所需资金很难得到银信部门的贷款支持。二是城乡二元结构的体制障碍影响较大。特别是现行的户籍政策，对于农村人口移居城镇仍有太多限制，对于农户进城后如何处理土地承包经营权没有具体规定，使农民在离土问题上不敢轻举妄动。三是农村社会保障体系不健全。虽然农民医疗保障有了较大的进步，但养老、社会救助等还没有建立健全，农民仍主要依靠土地收入解决上学、养老等问题，当前绝大多数农民仍把承包地看作生存的活命田、养老的保障田、就业的副业田，不愿意流转土地。
三、实现农村土地承包经营权有序流转的几点建议
农村土地流转事关农村基本经营制度，事关农民群众切身利益，事关农村改革发展稳定大局，是农业农村工作中的一件大事，也是实现规模经营，推动农业产业化的必由之路。为此，我们建议：
1、全面落实好农村土地承包经营权，为流转打好基础。落实和明晰土地承包经营权是进行土地流转的前提，认真做好农村土地承包经营权确权、登记、颁证和发放工作，进一步把农村土地承包经营权全面落实到位，将土地承包经营证书全面发放到户。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料。
2、坚持依法自愿有偿原则，严格土地流转秩序。一是坚持依法原则。具体来说就是要守住三条底线，把好三道关口。所谓三条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。所谓三道关口，即把好土地流转的准入关，把好土地供求的协商关，把好土地流转合同的签订关。二是坚持自愿原则。土地流转的主体是农民，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己做主。要尊重农民处置土地的权利。任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法进行土地流转。三是坚持有偿原则。要确保土地流转的收益归农户所有，任何单位和个人不得擅自截留和扣缴。各级政府要建立健全土地承包经营权流转收益保障机制，把农民满意作为根本标准，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务，违背农民意愿强行推动流转的错误做法，不搞一刀切、一阵风、一窝蜂、不盲目追求速度和规模，确保农村土地承包经营权健康有序流转。
3、建立健全土地流转有形市场，完善服务体系。一是鼓励和支持有条件的地方依托农村经管部门建立土地流转服务机构。县市区要依托经管局成立土地流转服务中心，乡镇依托农村经管站成立农村土地流转服务所，统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。二是建立农村土地流转风险防范机制。要做到流转期限合理、流转规模适度、流转价格公平，承接土地流转的主体要有实力、有信誉。此外，还要建立土地流转风险金制度，土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约而损害农民利益的情况发生。三是建立健全土地评估的市场体系，建议市政府集中组织国土、农业、林业等部门和相关专家，尽快制定科学的农地市场评定、评估标准体系、科学评价农村土地价值。四是建立健全土地流转纠纷调处机制。各县市区经管局和乡镇经管站要分别成立农村土地承包纠纷仲裁调解机构，要健全完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系，及时有效化解矛盾。同时，各级农村经管部门与纪检、监察、国土、司法等部门通力协作，严厉打击房地产用地“撂荒”，无偿收回闲置满二年的土地，提高土地利用率，积极纠正和查处严重侵害农民土地承包权益，强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题。
4、认真研究和积极争取土地流转扶持政策，不断优化流转环境条件。一是要制定扶持政策。要大力培育种植大户、农业专业合作组织、农业产业化龙头企业等经营主体，引导社会力量开发承租农村土地；二是加大农业基础设施建设和土地整理的投入支持力度，改善生产条件，为土地流转创造必要的基础条件。三是将受让土地经营业主纳入新型农民定向培训范围，提高其农业经营素质；四是进一步完善对粮食生产的支持保护措施，切实提高种粮比较效益，采取得力措施重点扶持种粮大户，保护好种粮大户的积极性，以防止土地流转后种粮面积大量减少。五是要尽快完善农村的保障保险制度。加大对农村困难群体的救济扶助力度，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能。努力打破城乡二元结构造成的壁垒，把已经放弃经营土地、进入城市就业且有稳定收入保障的农民，纳入城镇社会保障体系，实现由农民工到城市居民的转变。要建立健全农业自然灾害保险，提高保险赔付额，解决土地承包业主的后顾之忧。六是要抓紧制定土地流转相关法律法规，让土地流转有法可依、有章可循，迈入法制化、规范化的发展轨道。二0一0年一月二十六日
——衡阳土地流转在行动
文/本报记者 武孝军 图/李建平
土地流转指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。党的十七届三中全会指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
土地流转在衡阳可谓是风生水起，遍地开花。据有关部门统计，目前全市农村土地流转面积为88.77万亩，占全市耕地总面积的20.98%。全市土地流转面积逐年增加，流转形式灵活多样，流转作法趋向规范，流转影响日益扩大。一些已从中尝到甜头的农户称之为“流金淌银”的好作法。
王祥元： 从传统农民到种粮专业户
现年40岁的王祥元是衡阳县三湖镇三湖村中湖组的村民。他家有4.8亩田，他将单季水稻改为稻—稻—油立体种植，2000年和2001年实行复种并更新品种，两年收入近万元。因此，在外出务工经商的热潮中，他毅然选择了在家种粮。虽然相对外出务工人员收入低一点，但是他觉得有安全感和家庭温暖。
由于农村劳动力大量外出，不少农户承包地需要靠亲戚朋友、左邻右舍代耕，个别地方甚至出现耕地闲置抛荒现象。爱动脑筋的王祥元想，如果将这些地通过协商低价租赁过来，自己多种一些地，收入一定会增加。2003年春节，趁外出务工人员回家之际，王祥元逐家逐户登门拜访商议，善塘组王少清等3户无偿将承包地交给他经营。这年，他种双季稻12.8亩，又全部种油菜，收入达到1.3万元。
尝到规模经营甜头的王祥元决定进一步扩大种植规模。2004年，他从本组无偿或低偿租到13户的承包地31亩，2005年再次租赁本村5个组13户农户承包地52.7亩……就这样，他种植的土地一年比一年多，到去年已达315亩，涉及到两个村38户农户，粮食总产量达315吨，总产值56.7万元。就是因为土地的正常流转使得适度规模经营形成，王祥元从一个地地道道的农民变为了粮食种植专业户。
由于种植规模的不断扩大，为了降低生产成本，王祥元逐年添置各种农业机械。到去年，他拥有大型收割机两台、旋耕机1台、耕整机两台、大小电灌设施5套、汽车1台、拖拉机1台。除插秧外，他所有耕作全部实现机械化、品种优良化，经济效益提升10%以上。目前，他正在着手规范土地流转手续，进一步扩大经营规模，准备在两年内将种植面积扩大到500亩以上，力争年纯收入突破50万元。
政协委员： 建议土地合法合理流转
在前不久结束的市政协十届二次会议上，市政协委员唐春生提出《关于“建立土地流转机制、推进农业规模经营”的提案》。
在提案中，唐春生说，土地的合理流转是农业规模化生产的基础。当前，我市农业仍然是规模狭小的小农经济，全市农户150万户左右，每户平均经营3亩耕地，农业劳动生产率和效益极低。同时，各地涌现了一批种粮大户。去年全市20亩以上的种粮大户达44170户，比上年增加12639户。农业生产规模经营有代耕、承租、代管和有偿服务等形式，产生了一批农业生产合作组织，有效地解决了因农村劳动力严重不足引发的“双改单”和耕地抛荒问题。
唐春生认为影响我市土地流转的因素有三个方面：一是农民不愿意放弃土地。由于受户籍制度和城乡分割体制的影响，我市长期在城镇居住但属于农业户口的约有45万人，这部分人在农村仍有承包地，但对土地承包和经营不感兴趣，他们宁愿将土地抛荒也不愿意流转给他人耕种。二是耕地“插花”现象严重，不利于管理和大户承包；三是农业基础设施差，凡是生产条件、水利条件好的地方农民愿意承包，差的送给他们也不要。
为此，唐春生建议，对不依赖土地谋生而在城里有固定职业或稳定收入的农民实行“农转非”政策，对抛荒两年以上的承包地收回其承包权，由村、组集体统一组织流转；农民可以采取转包、转让、出租、代租、互换、入股、托管、反包等其它符合法律法规的方式，开展土地流转，流转的受让方可以是农户，也可以是其它从事农业生产经营的组织和个人；要着力培育土地流转中介组织，培植种田大户和能手，加快农村劳动力转移，建立健全政策激励保障机制，等等。
他山之石： 土地流转活力无限
土地流转在外地早已实行，有些地方还形成了比较完善的作法。借鉴他们的经验，对于推进我市农村土地流转有积极的意义。
1990年以来,珠三角有些地方的农民纷纷将土地出租给他人创办企业。当时的模式是：由村里成立的集体经济组织出面申请用地办企业,在得到地方政府的合法许可后,集体经济组织再与用地方签订土地使用权租赁、转让合同。早在2001年，广东农村的土地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93%，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22%。但这种自发的土地流转行为因为没有法制层面上的保护,很容易导致纠纷。广东省政府经过调查研究，决定出台新政策将其纳入法制化轨道。2005年10月1日起,广东在全国率先出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,规定广东省农民手中的农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。目前，广东农村土地流转涵盖了土地入股、出租、转包、转让及互换等基本形式。其中，土地入股占据最大比例，流转面积为151万亩，占流转总面积的35.9%；而出租则成为土地流转中比较常见的形式，占流转总面积的29.5%。
安徽省凤阳县小岗村在30年前率先分田到户，现在又从“分田到户”到新型合作化。两年前，严金昌和十几户农民一起，以每亩５００元的价格把自家的两亩土地出租给一家上海养殖公司，发展规模养殖，年终参与分红。这些农民们有的外出打工，有的则接受了这家上海公司的反聘，成为企业员工，每人每月领取６００元左右的工资。
山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。农民反映，土地流转后收入多了、自己自由支配的时间多了，还省去了后顾之忧，旱涝保收，日子过得更加充实。这种土地“股份+合作”流转模式的运作、管理、经营和分配机制主要有四大特点：其一，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。其二，合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。其三，合作社挂靠龙头企业进行生产经营。其四，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，首先支付社员土地保底收益每股(亩)700元，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。
北京拟借鉴天津的“宅基地换房”模式，推行集体土地流转试点工作。试点核心为农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房；农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。
针对农户因缺乏可供担保财产导致融资难问题，福建省三明市农村信用社从２００６年起探索开展农村土地承包经营权抵押业务，目前全市农信社累计已发放该类贷款３１８万余元。
为破解市场经济活跃地区“有地不种，想种没地”的难题，浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，这些举措不仅遏制了耕地抛荒现象，还成功稳定了粮食生产。
四大举措： 推进衡阳土地流转
唐春生的提案引起了市委、市政府的高度重视。市政协十届二次会议刚结束，市委副书记、市长张自银就对提案作出批示，认为这个提案有情况、有分析、有建议，要求分管副市长牵头，组织专门力量并邀请提案撰写者，分成几个组，进行实证式调研，拿出鼓励流转、规范流转、支持流转的具体意见，交政府常务会议讨论。
1月13日，市委、市政府召开全市农村土地流转工作会议，提出了推进农村土地承包经营权依法规范有序流转的措施。
我市将从抓试点示范入手，探索流转经验。今年，各县（市）要选择一个连片规模500亩以上、各区连片规模300亩以上，作为土地流转试点。试点工作分七步走：一是成立机构，组建专班，保证试点工作顺利进行；二是宣传发动，培训干部，形成良好氛围；三是调查登记，公示公告，增加工作透明度；四是区别情况，分类处置，根据农民意愿按不同办法流转；五是健全机制，促进流转，即农村劳动力就业机制、社会保障机制、土地承包经营权流转机制、农业经营风险保障机制等；六是规范程序，依法操作，必须按照法定程序签订合同并建立台账；七是目标管理，督促检查，以点带面，全面铺开。
与此同时，我市抓机制创新，引导土地流转。采取多种形式流转土地，农民在流转承包土地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其它符合法律法规规定的方式进行，土地流转的受让方可以是农户，也可以是其他从事农业生产经营的企业、组织和个人。推行有效的土地流转办法，鼓励各地结合优势特色产业，成片集中流转承包土地，实行集中开发、连片种植，兴建产业基地；外出务工农民可以通过集体经济组织或流转服务组织托管承包土地，流转收益归原承包方；鼓励农民在自愿的基础上将承包土地的剩余期限一次性流转出去；土地流转受让方经原承包方同意后，可以对以转包、出租方式取得的土地进行再流转，以转让、互换方式取得的土地可以直接进行再流转；鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定收入的农民自愿放弃承包土地。支持农村集体经济组织参与土地流转，二三产业发展较好、集体经济有一定实力的村，在征得农民同意后，可以通过多种形式进行土地集中经营或统一流转，也可以通过村与村互帮对接的方式跨区域承租其他村的土地；依法收回的承包地和农民自愿放弃的承包地，可以由集体经济组织统一经营、流转，也可以发包给农户经营。引导各类经营主体参与农村土地流转，允许社会资本和城市工商企业到农村承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业；利用流转土地依法兴办的农业企业可按照促进民营企业和中小企业发展的有关政策予以支持；支持农民专业合作社承租和连片开发经营农民流转的土地。
抓服务体系，培育流转市场，是我市推进农村土地流转的一个重要步骤。我市将进一步做好农村二轮土地承包后续完善工作，明确土地权属，促进农村生产要素的优化组合；大力发展农民专业合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营；建立土地流转扶持资金，奖励引导农户流转土地较多、增收效果明显乡镇和带动农户增收的农民专业合作组织、龙头企业、种养大户。加快农村劳动力转移，刺激土地流转；培育农民专业合作社，带动土地流转；引导各类资金投入，拉动土地流转。
我市还将抓规范管理，健全流转制度。随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日益多元化，迫切需要加强规范管理和服务，以防止发生违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益、改变土地用途出现“非农化”与“非粮化”以及流转不规范引发纠纷等行为。
本版编辑：李建平
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